JR北海道が「単独では維持することが困難な」10路線13区間を発表したのは、2016年11月。10路線13区間の距離合計は、JR北海道全路線の約半分に相当する。

路線維持の方策として、JR北海道は「上下分離方式」を提案している。北海道や沿線自治体が線路などの設備を保有し、列車の運行はJR北海道が担う方式で、赤字路線を実質的に経営から切り離すことができる。

しかし、財政難に苦しむ沿線市町村は、この考え方に反発。JR北海道と沿線自治体との路線見直し協議は1年以上、膠着状態が続いた。